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20170601-Le couple France-Europe et l'autonomie stratégique.

le couple France-Europe et l’autonomie stratégique

Contribution de la Commission permanente d’études du

Pôle Bruxelles

(AR15-Bruxelles)

____________________

Rapporteurs :

Alain BIRON

Pierre ORTIZ

A participé :  

Geoffroy de ROSMORDUC

Juin 2017

« Le XXIème siècle sera religieux ou ne sera pas » (AndréMalraux)

« Il est temps de cesser de faire comme si l’Europe et les Etats-Unis partageaient la même vision  du monde, ou même s’ils vivaient sur une même planète ». (Robert Kagan, politologue néoconservateur ; « La puissance et la faiblesse » ; 2003)

« On parle de l’Unité de l’Europe…Mais il ne peut y avoir de personnalité de l’Europe si l’Europe n’a pas sa personnalité au point de vue de la défense. La défense est toujours à la base de la politique. Quand on ne veut pas se défendre, ou bien on est conquis par certains, ou bien on est protégé par d’autres… Il faut que l’Europe ait sa personnalité donc sa propre défense…cela veut dire qu’il lui faut une direction, un plan et des moyens qui soient les siens…

Il y a l’Otan. Qu’est-ce que l’Otan ? C’est la somme des Américains, de l’Europe et de quelques accessoires. Mais ce n’est pas la défense de l’Europe par l’Europe. C’est la défense de l’Europe par les Américains ! » (Charles de Gaulle ; 17-07 1961)


TABLE DES MATIERES

Introduction. 1

Le monde depuis 1969. 1

Un contexte international durablement menaçant. 2

Le sujet de l’étude. 3

La France. 3

Puissance mondiale, puissance d’influence. 3

Indépendance nationale vs Autonomie stratégique. 4

L’autonomie stratégique de la France et mutualisation. 6

Priorités stratégiques. 6

Les fonctions stratégiques. 7

Implications budgétaires. 7

Capacités stratégiques autonomes,  mutualisation et capacités partagées. 8

Orientations politiques de la France. 8

La mutualisation et les capacités partagées : définitions. 9

Des capacités stratégiques industrielles souveraines. 9

Des capacités mutualisées. 10

Vers l’autonomie stratégique de l’Union européenne. 10

Les obstacles à une avancée de la défense européenne. 10

Des points de convergence : 11

Des obstacles communs : 11

Des différences : 11

Une nouvelle approche vers une certaine convergence. 13

Les moyens et outils disponibles. 13

Conclusion. 14

ANNEXE I :  Quelques exemples de répartition entre capacités autonomes et mutualisation  16

Bibliographie. 18



Introduction

Le monde depuis 1969

Le Général de Gaulle quitte le pouvoir en avril 1969. Il incarnait la souveraineté française et, au-delà, l'identité nationale, dont son action et sa personnalité  représentaient une synthèse sans doute inégalée depuis ces bientôt 50 dernières années. C’est alors le temps de la guerre froide et celui de l’engagement militaire américain au Vietnam qu’il sera, en Europe occidentale, le seul à avoir le courage de critiquer. C'est cette affirmation de souveraineté qui le verra encore prendre la décision de quitter le commandement intégré de l'OTAN.

Les années 70 seront marquées par le durcissement du conflit israélo-arabe illustré notamment par la guerre du Kippour en 73 qui aura pour conséquence une explosion des prix du pétrole induisant ainsi un grand bouleversement pour l'économie occidentale ; ceci fera apparaître le besoin vital de l'indépendance énergétique.

            Les années 80 verront l'apparition, avec les élections de Ronald Reagan et Margaret Thatcher, d'un bloc anglo-saxon qui programmera et obtiendra l'implosion de l'URSS et celle du bloc communiste en Europe.

Dans les années 80 et 90, on voit les institutions européennes jouer un rôle croissant au fil des élargissements, l'éveil d'une Europe caressant des rêves d'existence politique à la hauteur de sa puissance économique,  l'autonomie stratégique de la France se réduire au fur et à mesure des élargissements et l'influence anglo-saxonne devenir première en Europe.Les USA deviennent la seule superpuissance mondiale, et la mondialisation idéologique et économique sera le vecteur de leur puissance. Mais déjà,  l'islam politique couplé à la forte croissance démographique des musulmans, notamment en Europe occidentale, s'invite avec force sur la scène politique et économique mondiale pour devenir une forme de puissance avec laquelle il faut désormais compter. En même temps, une partie croissante de cette même population se marginalise, se radicalise et pose des problèmes de sécurité toujours plus pressants.

Dans les années 2000, la Russie essaie de retrouver son statut de grande puissance, fait part de son désir d’intégrer la « maison Europe » dont elle dit avoir toujours fait partie et ne rencontre qu’un refus d’une Europe atlantiste et vassalisée. Durant ces années, la montée en puissance de la Chine s’affirme de plus en plus par sa transformation économique, talonnant pas à pas les USA au plan économique, militaire, technologique et par sa nouvelle stratégie de « soft power » culturelle.

La fin de l'année 2016 est marquée par le vote du Royaume-Uni pour sa sortie de l’Union européenne et l'élection de Donald Trump.Ces deux élections ont complétement rebattu les cartes de la géopolitique mondiale : remise en cause de la mondialisation ; jeu des alliances entre pays occidentaux ; diminution possible de la protection militaire de l’UE par l’OTAN ; etc.

En ce début de 2017, les chefs d’Etat et de Gouvernement de l’UEont pris conscience que l’unité de l’Union est un préalable pour faire face au double défi du Brexit et de l’éventuel isolationnisme américain. Ce défi, au plan de la défense, devrait trouver ses solutions par la mise en place d’un outil de défense plus intégré, de services de renseignements et d’obtention des capacités nécessaires s’appuyant sur les industries capacitaires existantes dans chaque pays.

Un contexte international durablement menaçant

L’espoir d’un monde pacifié souhaité à la fin de la guerre froide n’a pas résisté à l’épreuve de la réalité : Sahel, Moyen-Orient, Asie, Géorgie, Ukraine, djihadisme. Les rapports de force entre les puissances se sont durcis. Le monde d’aujourd’hui est marqué par l'impromptu et la rapidité des changements d'alliances s'expliquant par la fin du monopolarisme. Cette nouvelle donne favorise l’acquisition d’une plus grande autonomie stratégique par toutes les nations,pas seulement les plus  puissantes. La Russie montre une volonté de contrer les Etats-Unis. La Chine est d’ores et déjà la grande concurrente des États-Unis. Cette grande nation est maintenant installée partout en Afrique permettant ainsi à de nombreux états comme l'Algérie de jouer au gré de ses intérêts les cartes française, chinoise, américaine ou arabe ; c'est aussi le jeu de Djibouti et d'autres états africains, et surtout celui des états d'Amérique latine baignés par le Pacifique. La course aux armements s’amplifie et les risques de conflits – maritimes, aériens, spatiaux, cyberspace – se multiplient.

Les attaques terroristes de janvier 2015 à Paris ont ainsi montré que la France, comme certains autres États européens, est directement exposée à une menace terroriste, ayant pris des dimensions sans précédent. Ces attentats illustrent l’imbrication croissante entre la sécurité de la population sur le territoire national et l’action de la France à l’extérieur de ses frontières. Face à des groupes militairement armés qui représentent ainsi une menace continue et grave, nos forces sont désormais engagées à grande échelle dans des opérations militaires de contre-terrorisme exigeantes, sur terre, dans les airs comme sur mer.

Par leur soudaineté et leur simultanéité, ces évolutions ont mobilisé à un degré très élevé les moyens de connaissance et d’anticipation de la France. Elles ont aussi mis sous tension son système de forces. Les « contrats opérationnels », définissant les capacités que doivent mettre en œuvre les armées pour remplir les missions qui leur sont assignées, ont ainsi été atteints et même dépassés dans plusieurs domaines.

Comme l’écrit J.-P. Arrignon, « l’année 2016 marquera sûrement une date dans la situation géopolitique du monde. Le coup d’Etat en Turquie, l’élection du Président américain Donald Trump, la libération d’Alep Est et la rencontre d’Astana concernant la paix en Syrie, la décision du Brexit, etc., en sont les principaux signes militaires et politiques auxquels il faut ajouter la place de plus en plus importante prise par l’Asie dans le monde du commerce, des échanges et de la finance.

Le sujet de l’étude

C’est dans ce contexte qu’il nous est proposé d’approfondir « L’autonomie stratégique de la France » qui, comme le mentionne la lettre explicative de M. M. Faure, recouvre une vaste éventail d’angles d’approche qu’il n’est évidemment pas possible d’aborder dans cette seule étude. Dès lors, le Pôle Bruxelles se propose, dans un premier temps, de voir ce que recouvre l’expression « Autonomie stratégique » et son application à la France, et de rappeler brièvement ce que sont les priorités et fonctions stratégiques de la France. Dans un deuxième temps, dans un contexte budgétaire tendu tant au niveau français qu’européen, seront analysées la question des capacités stratégiques requises pour assurer l’autonomie stratégique totale, la question des capacités stratégiques qui doivent être conservées au plan national et de celles qui peuvent être partagées avec d’autres Etats. Nous verronsenfin les difficultés qu’il faudra surmonter à long terme pour tendre vers une autonomie stratégique européenne.

La France

Puissance mondiale, puissance d’influence

A quand remonte l’identité française ? Le débat continue d'agiter les historiens. Rares sont les pays qui ont derrière eux un tel héritage historique et qui occupent toujours le devant de la scène, ce qui n'est particulièrement plus vrai en Europe contrairement à l'Asie où des nations plusieurs fois millénaires occupent toujours le devant de la scène. La France, quant à elle, est et demeure au premier plan des nations, le poids de son histoire conditionnant sa politique et sa stratégie. Elle a, depuis des siècles, tenu à affirmer sa volonté d’être une puissance mondiale reconnue. De par l'extension de son domaine maritime et de ses terres qui représentent le plus grand domaine mondial, la France se retrouve après le Brexit deuxième puissance économique européenne et première puissance militaro-industrielle, culturelle et diplomatique.Quatrième puissance commerciale et industrielle du monde après les États-Unis, le Japon et l'Allemagne, elle est aussi une puissance militaire d’importance, ce qui lui confère un poids politique non négligeable. La puissance d’influence de la France repose sur :

  • Son poids économique. Sur les 500 plus grosses entreprises du monde, 35 sont françaises, ce qui place notre pays au 4ème rang dans le monde mais le taux d’emploi et de chômage en France reste très préoccupant.
  • Son poids politique, diplomatique et militaire qui est important. La France est un membre permanent du Conseil de sécurité, qui possède des moyens de défense considérables, conventionnels et nucléaires, qui est l’un des trois grands de l’UE, et qui appartient aussi à d’autres cercles restreints où se prennent les décisions qui influent sur le monde : Conseil de sécurité de l’ONU, G8 et G20, E3+3, OTAN, OCDE, Conseil des gouverneurs de l’AIEA ; notre réseau diplomatique est le 2ème au monde.
  • Son rayonnement culturel, intellectuel et scientifique.
  • Sa langue, qui est un élément essentiel d’influence. Le français est la langue officielle des Nations Unies et de 29 États, et l’une des trois langues de travail de la Commission européenne. Il est parlé aujourd’hui par plus de 220 millions de personnes dans le monde comme langue première ou seconde.Du fait de la croissance démographique africaine, ce nombre sera appelé à augmenter considérablement.
  • La question des principes universels : la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ; la déclaration universelle des droits de l’Homme.
  • Sa volonté d’être une « puissance repère », dont les principes ne changent pas, et qui est un contributeur à la stabilité du monde.
  • Sa puissance sécuritaire. La France contribue sans doute plus que tout autre, hormis les États-Unis, à la stabilité du monde (Mali, Côte d’Ivoire, Lybie, Syrie, Irak, opération Atalante de l’Union européenne).

Indépendance nationale vs Autonomie stratégique

Dès lors, il est nécessaire d’y voir plus clair avec les différentes terminologies en usage :

L’identité. C’est un concept omniprésent dans les débats politiques, intellectuels et religieux   même s'il demeure assez flou, largement utilisé par les politiques : identité française, identité nationale, identité heureuse, sans qu’il soit toujours aisé de comprendre ce que cela recouvre.

La souveraineté. Ce concept, qui date du Moyen-âge, désigne la supériorité du pouvoir sur une zone géographique ou sur un groupe de peuples vivant en communauté. Il figure explicitement dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 en son article 3: « Le principe de toute Souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d’autorité qui n’en émane expressément ». 

L’État-nation est un concept théorique, politique et historique, désignant la juxtaposition d'un État, en tant qu'organisation politique, à une nation, c'est-à-dire des individus qui se considèrent comme liés et appartenant à un même groupe.

Autant l’identité signifie avant tout volonté d’être, d’exister, de vaincre, de conquérir de résister,autant l’Etat-nation est la manifestation relativement récente de ce désir d’être souverain et indépendant ainsi que de ses deux corollaires : s’étendre et résister tout en s’adaptant.

Indépendance nationale. Plus de cinquante ans après la politique gaullienne, l’indépendance politique et militaire française reste le prisme principal de la compréhension des relations internationales de la France comme de la majorité des nations du monde et pas seulement les plus puissantes. Militairement, la dissuasion nucléaire a évolué passant d’une dissuasion tous azimuts à une autre plus en accord avec les capacités et les menaces nucléaires nouvelles, tout en restant le fondement de la doctrine de défense. L’indépendance nationale n’est pas en soi une doctrine politique.L’Etat, étant reconnu comme seul souverain sur son territoire et des forces vives qu’il renferme, voit sa liberté d’action garantie : c’est un principe de base. Dans le cas français,elle doit continuer de passer par une défense propre, même si une défense coopérative est nécessaire, qui peut et doit sans doute la compléter. L’indépendance doit rester la liberté de s’affranchir de la posture d’allié perpétuel, réel ou désiré, pour chercher d’abord les intérêts de la Nation. L’Etat doit donc, comme représentant de la Nation à l’international, élaborer une politique de défense qui garantit ses intérêts fondamentaux. Elle s’inscrit dans une stratégie de défense et de sécurité nationale qui a pour objet « d’identifier l’ensemble des menaces […] susceptibles d’affecter la vie de la Nation ». Le Livre blanc de 2013 met en avant son importance en stipulant que, « l’autonomie stratégique de la France repose surla maîtrise nationale des capacités essentielles à sa défense et à sa sécurité ». 

Autonomie stratégique. L’indépendance nationale avait pour elle le mérite de la clarté : elle supposait la capacité d’agir seul partout, de se défendre seul, de pouvoir faire porter seul sa voix partout dans le monde. Dans un monde incertain, ouvert, flexible et interdépendant, il s’agit moins d’être totalement indépendant que de disposer de la capacité à surmonter des chocs fréquents, parfois soudains, et violents ; dans ce monde nouveau, il s’agit donc d’être capable de disposer de l’information utile pour définir une ligne stratégique et de pouvoir mobiliser une vaste palette de moyens. L’autonomie stratégique consiste donc à sélectionner consciemment ce qu’il faut savoir faire et maîtriser absolumenten fonction des circonstances  du moment et/ou de l'époque.

L’autonomie stratégique de la France et mutualisation

L'évolution brutale du monde pose la question de savoir comment la France peut garantir son autonomie stratégique.

Priorités stratégiques

La France définit actuellement ses priorités stratégiques comme suit :Protéger le territoire national et les ressortissants français, et garantir la continuité des fonctions essentielles de la Nation ;Garantir ensemble la sécurité de l’Europe et de l’espace nord-atlantique ;Stabiliser ensemble le voisinage de l’Europe ;Participer à la stabilité du Proche-Orient et du Golfe Arabo-Persique ;Contribuer à la paix dans le monde.

Pour y faire face, la France doit entretenir un outil militaire cohérent avec son niveau d’ambition. Or, la France est aujourd’hui une puissance militaire reconnue sur la scène internationale. Les États-Unis considèrent actuellement la France comme leur premier partenaire politico-militaire, avant l’Allemagne, cantonnée au domaine économique, et le Royaume-Uni, affaibli par sa décennie d’engagement au Moyen-Orient. Dans le monde actuel, on ne peut écarter l’idée que la France se rapproche au plan opérationnel et industriel des USA.

Le statut de puissance militaire reconnu à la France est intrinsèquement lié à sa capacité de projection des forces conventionnelles. La volonté de notre pays de s’engager militairement si nécessaire et sa capacité à le faire de façon autonome crédibilisent l’outil militaire français. En particulier, la capacité de la France à agir comme « nation cadre » au sein d’une coalition et à entrer en premier sur un théâtre est essentielle. La valeur opérationnelle des troupes françaises est appréciée à l’épreuve des engagements, qui mettent en valeur cet « art français de la guerre » qui a fait l’admiration de nos partenaires lors de l’opération Serval. Les engagements permettent aussi de valoriser les équipements français, améliorant les chances de l’industrie d’armement français et européenne à l’exportation. Si la capacité de projection de la France devait se trouver dégradée faute d’investissements suffisants, les conséquences s’en feraient immédiatement sentir.

Les fonctions stratégiques

La stratégie française a évolué dans le temps. Dans le Livre blanc de 1972, elle était centrée sur la dissuasion nucléaire. Dans celui de 1994, puis lors de la décision de professionnalisation de nos forces en 1996, la capacité d’action extérieure conventionnelle a été placée au cœur de notre doctrine et de nos moyens. Le Livre blanc de 2008 a été marqué par l’extension de notre stratégie à la sécurité nationale. Aujourd’hui, l’évolution du contexte international et sécuritaire impose une convergence accrue entre les cinq grandes fonctions stratégiques identifiées en 2008, qui restent pleinement valables : connaissance et anticipation, dissuasion, protection, prévention et intervention :

  • Connaissance et anticipationdes risques et menaces (renseignement et prospective).
  • Dissuasion nucléaire : protection des intérêts vitaux.
  • Protection : garantir l’intégrité du territoire, assurer aux Français une protection efficace, en particulier le terrorisme et les cyberattaques.
  • La préventiondes crises qui affectent notre environnement inclut des actions diverses.
  • L’intervention a pour objectif d’assurer la protection de nos ressortissants à l’étranger, de défendre nos intérêts stratégiques et de sécurité comme ceux de nos alliés.

Analysées du point de vue de l’autonomie stratégique, ces fonctions stratégiques impliquent:

  • L’autonomie dans l’appréciation des situations par le renseignement autonome.
  • L’autonomie dans la conduite des opérations par un modèle d’armée complet impliquant de maintenir l’intégralité des compétences et des capacités nécessaires.
  • La capacité à conduire des engagements militaires en national et indépendamment des cadres multinationaux. Cela a des conséquences financières lourdes. Le devoir d’assurer un niveau de protection suffisant aux militaires.
  • La nécessité de se donner les moyens d’obtenir un effet stratégique réel. L’engagement militaire doit reposer sur des moyens suffisants en hommes et en équipements garantissant un rapport de forces favorable et sonmaintien dans la durée.

Implications budgétaires

Tout cela a des implications budgétaires fortes. La France est une nation qui se doit de détenir les moyens de ses ambitions de défense et des moyens de pratiquer une stratégie d’influence au plan mondial, cette influence se comprenant dans les relations tant bilatérales que multilatérales en tant que membre de l’ONU, de l’OTAN et surtout de l’Union européenne. Or les ressources budgétaires actuelles mettent fortement à l'épreuve la politique d'influence de la France. La question se pose donc pour la France de savoir comment concilier sa politique souveraine d'actions intérieure et extérieure et son autonomie stratégique. Il importe, à ce point de l’étude, de bien souligner le principe que l’Etat ne renonce pas à sa souveraineté dès lors que la capacité de limiter par contrat ses propres pouvoirs relève de ses attributions souveraines, mais qu’il s’agit d’un transfert ou d’une délégation de souveraineté dans le cadre de coopérations renforcées permanentes et / ou d’alliances bilatérales à fixer.

Capacités stratégiques autonomes,  mutualisation et capacités partagées

Orientations politiques de la France

La France dispose du spectre presque complet des capacités militaires lui permettant de conserver son autonomie de décision ; elles ne peuvent être partagées avec d’autres nations car elles correspondent à la capacité nationale autonome de décision et d’action.

Le maintien de ces capacités représentant le cœur de l’autonomie stratégique se heurte à un budget national de la défense de l’ordre de 1,5% du PIB, l’objectif du Chef de l’Etat étant d’atteindre 2% PIB d’ici 2025. Par ailleurs, la France est appelée à participer à des opérations menées par des coalitions avec, en particulier, les Etats-Unis,des Membres de l’UE, de l'UA et de l'ONU. Or, les coûts financiers et le contexte international rendent difficiles pour la France de continuer d’acquérir seules des capacités stratégiques nécessaires. Dès lors, le seul scénario quela France se doit de retenir est celui de conserver une capacité stratégique autonome de décision et d’action, tout en mutualisant des capacités stratégiques avec des partenaires partageant les mêmes objectifs et la même politique du moment. Cette capacité stratégique autonome s’appuie et doit continuer de s’appuyer sur une capacité industrielle autonome sans laquelle la France ne saurait garantir son autonomie stratégique.

Sachant que la France, commeque les autres Etats membres de l’Union européenne, n’a plus la capacité d’assumer seule le poids d’une industrie de défense répondant à l’ensemble des besoins des forces sauf à continuer à vendre comme c'est le cas depuis 50 ans  à des pays non UE,il devient nécessaire de concentrer ses moyens budgétaires aux domaines de capacité les plus importants lui permettant de garantir sa souveraineté et son autonomie stratégique. Dès lors, la France doit garder son domaine de souveraineté, concentré sur les capacités nécessaires au maintien de l’autonomie stratégique et politique de la nation : la dissuasion nucléaire, le secteur des missiles balistiques, les sous-marins nucléaires d’attaque, les SNLE,la sécurité des systèmes d’information font partie de ce premier cercle. Cela implique que la France, avec ou sans les autres membres de l’UE mette en place et maintienne les industries stratégiques nécessaires dans la durée pour aussi garantir le savoir-faire dans la durée.

Pour l’ensemble des autres technologies et capacités qu’elle souhaite acquérir, la France considèreque c’est la voie de la mutualisation qui devrait être privilégiée : avions de combat, drones, missiles de croisière, satellites, composants électroniques, etc.

La mutualisation et les capacités partagées : définitions

  • la mutualisation (pooling) de moyens ou de capacités semble impliquer la constitution de pool autour de moyens ou de capacités mis en commun avec une structure bi-  ou multinationale de commandement ou de gestion qui leur soit propre avec une gestion centralisée et une autorité unique, et dont la mise à disposition serait possible lors d’interventions par au moins deux, ou plus, nations volontaires. Il s’agit de:mise en commun des systèmes d’armes ou d’équipements,contribuer budgétairement à une capacité collective,bâtir une industrie commune, si possible européenne,mise en commun de systèmes de soutien dans la mesure où les équipements sont déjà le produit d’une coopération ou sont compatibles d’un même soutien, mise en commun de moyens comme les écoles de formation (de pilotes, par exemple) ou les centres d’entrainement spécialisés, les terrains de manœuvre, etc., mettre en place un fonds qui mutualiserait les dépenses d’interventions extérieures.
  • le partage de capacités (sharing) suppose, de son côté, une répartition préalable de capacités, plus que de moyens, parmi certains des Etats seulement. Cette option, différente de la mutualisation des moyens, repose sur l’idée qu’une nation détient une capacité diminuée, ou ne la détient plus du tout, s’en remettant à une autre ou à un ensemble d’autres nations pour la compléter ou y suppléer. Elle est plus lourde et handicapante que la précédente option, car elle conduit à des abandons capacitaires par l’une des parties qui la rendent dépendante. Au plan politique, mutualisation et partage capacitaire impliquent, de facto, des abandons ou des transferts de souveraineté sur un outil par essence régalien. Cette situation de dépendance mutuelle est déjà acceptée de manière implicite par bon nombre d’Etats européens qui ne disposent pas de la totalité des capacités militaires et qui tolèrent ainsi une limitation de leur liberté d’action et de leur capacité d’appréciation de situation.

Des capacités stratégiques industrielles souveraines

Pour la France, font partie, à coup sûr, des capacités stratégiques industrielles souveraines:

  • les composants fondamentaux de la force de dissuasion nucléaire
  • les produits de sécurité et de cryptologie
  • les moyens d’action d’urgence, les capacités d’entrer en premier et de nation-cadre.

Des capacités mutualisées

Cette mise en commun des moyens nécessite une volonté politique de la France mise en œuvre par la voie diplomatique, qui peut prendre différentes formes. Certaines pourraient, devraient être développées dans le cadre de l’UE, d’autres en dehors.

Vers l’autonomie stratégique de l’Union européenne

Après la sortie du Royaume-Uni de l’UE (Brexit), la France restera le seul pays de l’UE à posséder tous les éléments d’autonomie stratégique sans avoir l’ensemble des capacités stratégiques nécessaires.

La France a donc une responsabilité particulière s’agissant de l’avenir de l’Europe de la défense ; elle doit  l’assumer en étant une force de proposition, en étant à l’écoute de ses partenaires. Elle devrait constituer un moteur pour l’Europe de la défense avec quelques autres Etats membres le désirant. La France devrait donc engager un dialogue politique approfondi en particulier avec l’Allemagne sur les questions de défense, en tenant compte de son système institutionnel différent du nôtre, de sa réticence à des opérations purement militaires, et en misant sur la durée.

Les obstacles à une avancée de la défense européenne

Mais, il est aussi essentiel de constater que l’Europe est le lieu de toutes les hétérogénéités qu’il faudra bien dépasser à condition qu’existe la volonté politique de mettre en œuvre une véritable défense européenne. Si tant est que de telles différences ne devraientdevaient se circonscrire qu'aux pays membres de l’UE, force est de constater leur réalité tout autant que leur profondeur et ceci pour une excellente raison : la fin de l'URSS et du pacte de Varsovie, le spectre de divisions blindées communistes déferlant sur l'Europe le couteau entre les chenilles  n'est plus qu'un mauvais rêve pour la plupart des européens.

A partir de là les visions et les ressentis de la menace, les tâches prioritaires d'un outil de défense ont pu reprendre toute leur place chez les pays européens, place assignée parfois depuis des siècles par l'histoire.

A cet égard, on peut noter en particulier :

Des points de convergence :

  • certains risques et menaces sont identifiés en termes géographiques (l’arc des crises, Afrique du Nord, Moyen-Orient, Sahel, Corne de l'Afrique, etc.). A noter que la France et l'Espagne sont plus focalisées sur la région nord-africaine, la Pologne et la Suède sont plus préoccupées par l'Europe de l'Est et les Balkans.
  • certaines valeurs doivent être promues (démocratie, droits de l'homme et état de droit) ;
  • nécessité d’agir de conserve avec les autres organisations (ONU, OTAN).

Des obstacles communs :

  • un manque de volonté politique de la part des États membres qui craignent que l’approfondissement de la PSDC puisse entraîner une perte d’autonomie décisionnelle de la nation et dans certains cas une perte de souveraineté.
  • la crainte de certains Etats membres de créer une Europe à plusieurs vitesses tandis que certains considèrent le recours à la coopération structurée permanente comme un moyen d’avancer plus vite, d'être plus efficace, et également plus souple ;
  • des cultures stratégiques différentes (tradition de neutralité de certains États membres de l’Union, pour les pays de l’Europe du Nord-est, la défense territoriale contre la Russie figure en tête des stratégies de sécurité nationale, perception des risques des États membres du Sud de l’Union est plus centrée sur les problèmes de sécurité en Afrique du Nord et au Moyen-Orient).
  • des craintes de redondance entre la PSDC et l’OTAN ;
  • la réticence des industries nationales de la défense à l’égard d’un marché européen de la défense plus intégré ;
  • des règles financières rigides au niveau de l’Union.

Des différences :

  • des histoires différentes, des politiques de défense différentes, des politiques étrangères distinctes, etc. (cf. parmi les 28 pays membres de l’Union, 23 sont membres de l’OTAN et 5 sont officiellement « neutres »), qui découlent d’appréciations différentes des menaces. Comme exemple, on peut noter que l’appréciation de la menace que représente la Russie varie très fortement suivant que l’on se place du point de vue de la Pologne et des pays baltes, de l’Ukraine, de la Turquie, de la Serbie, de la Grèce et de Chypre, etc. De même, l’appréciation de la menace liée à l’Etat islamique et au terrorisme islamique diffère selon les Etats membres, notamment en relation avec l’ampleur de la population musulmane par rapport à la population totale et avec son ressenti.
  • différences institutionnelles
  • différentes conceptions de l'usage de la force. La France et l'Allemagne en sont un bon exemple : la première est plus encline à mettre en place une politique, européenne de défense robuste, la seconde a toujours été réticente à utiliser la force au sein de l'Union européenne et à déployer des troupes militaires à l'étranger dans des situations à haut risque.
  • diverses positions vis-à-vis de l'intégration de l'UE en matière de défense. La PSDC peut être envisagée, d'une part, comme un objectif stratégique en lui-même (par exemple dans le cas de l'Allemagne pour améliorer l'intégration au sein des États membres de l'UE) ou, d'autre part, comme un outil permettant de satisfaire des intérêts nationaux particuliers (citons par exemple la France, le Royaume-Uni et la Pologne).
  • un sentiment de défiance concernant la protection des industries de défense nationale. L’industrie de défense est quasiment concentrée dans six pays : les entreprises se trouvent en France, au Royaume-Uni, en Allemagne, en Italie, en Espagne et en Suède. La France est le seul pays qui maîtrise toutes les capacités industrielles de défense (air, mer, terre, nucléaire). La fragmentation du marché de la défense de l'Union européenne entrave l’innovation et la compétitivité de cette industrie, tout en incitant à la concurrence impitoyable entre industries européennes. En effet, les décisions relatives aux marchés d'armement se prennent, pour le moment, au niveau national ; toutefois, les marchés d'armement  purement nationaux sont appelés à devenir plus rares, ce marché étant est mondial. Dès lors, les entreprises pour survivre doivent donc viser non seulement le marché national, mais le marché européen et surtout le marché mondial.

Cette fragmentation est principalement due à la réticence des États membres, qui considèrent la production et le commerce d’armement comme intimement liés à la souveraineté de l’Etat, le marché de défense étant souvent considérés comme outils pour exercer une influence politique et économique en complément de l’action de l’Etat dans le domaine des affaires étrangères.

A cela s’ajoute le fait que ces armements souvent stratégiques, touchant à la sûreté de l’Etat, présentent des exigences en matière de sécurité de l’information.

Cependant, les marchés publics de défense, en particulier ceux dont l’objectif est l’acquisition de systèmes d’arme majeurs ont des caractéristiques liées à leur nature même. Ils présentent des exigences en matière de sécurité de l’information, qui visent à préserver la confidentialité nécessaire à la sécurité de l’Etat. Toutefois, l’attribution de marchés à des firmes nationales et l’utilisation de compensations industrielles sont également souvent un moyen pour l’État de développer ou soutenir l’industrie de défense nationale et, par là même, d’assurer la création d’emplois et de revenus. Les marchés publics de défense ont donc également un impact social et politique important, qui est probablement la principale raison pour laquelle les marchés de défense des États européens restent cloisonnés malgré les bénéfices potentiels de leur ouverture.

  • l'absence de politique étrangère européenne commune et des politiques étrangères nationales distinctes.

Une nouvelle approche vers une certaine convergence

Les points de non-convergence devront être surmontés, non pas par de grandes avancées institutionnelles, mais plutôt par une approche pragmatique de type « bottom-up », projet par projet, en vue d’obtenir des avancées concrètes privilégiant la mutualisation avec les Etats membres qui le souhaitent. A cet égard, il est un domaine avec une plus-value opérationnelle évidente qu’il conviendrait de promouvoir avec une force politique renouvelée qui est celui des vraies coopérations en matière d’armement. Il semble que cela soit la seule solution préservant ainsi la souveraineté d’Etats qui ne consentent pas dans les faits à s’en remettre à ce jour à un pouvoir supranational. Cette nouvelle approche passerait par des regroupements industriels au niveau national puis européen, par des volontés d’états-majors à développer et réaliser ensembles des systèmes d’armes communs (au sens large) avec leurs systèmes de soutien, et par une homogénéisation des procédures d’acquisition. Elle passe aussi par la concordance des calendriers d’équipement ou du moins la coordination des renouvellements d’équipements et une vraie volonté d’entente sur une même définition du besoin opérationnel. On ne peut nier dans ce domaine qu’une grande partie de la réponse appartient au monde industriel, mais aussi politique (par les adhérences et incidences politiques, économiques, sociales de ces questions, notamment).

Les moyens et outils disponibles

Pour cela, les Traités européens offrent, notamment, les instruments suivants :

  • La Coopération structurée permanente (article 42, paragraphe 6, et article 46 du traité UE) estréservée aux Etats dont les efforts de défense sont les plus importants, engagent ceux qui le souhaitent à augmenter ensemble leurs investissements, rapprocher leurs outils de défense, renforcer l'interopérabilité des matériels et participer à des programmes d'équipement dans le cadre de l'Agence européenne de défense (AED).
  • Les Coopérations renforcées (article 20 du traité UE et articles 326-334 du traité FUE)et le Mécanisme de flexibilité (article 44 du traité UE) qui permet à l’UE de donner mandat à quelques pays d’agir en son nom.
  • La Clause d'assistance mutuelle et de solidarité (article 42, paragraphe 7 du traité UE), qui dispose que "au cas où un Etat membre serait l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres Etats membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir"
  • Financement de la PESC/PSDC (Article 41 du traité UE)
  • Participation à des projets à la carte via l’AED et aidés par le futur programme de recherche

A ces possibilités, peuvent s’ajouter toutes les coopérations qui fonctionnent hors des traités européens, dans le cadre d’accords internationaux spécifiques.A titre d’exemples, on peut citer en particulier:

  • Tous les projets industriels, du Transall à l’A400M, en passant par l’Eurofighter, l’hélicoptère NH 90 ou les frégates FREMM, ont ainsi été menés hors du cadre institutionnel européen (via l’OCCAR ou les agences de l’OTAN par exemple ou via des structures ad hoc).
  • Le commandement européen du transport aérien (EATC), s’est développé dans un cadre « exclusif » (à cinq pays d’abord, avant d’être ouverte à quelques autres). Cela prouve bien que pour fonctionner, surtout dans le secteur de la défense, une coopération doit être d’abord en petit nombre, avant d’être ouverte aux autres.

Si des États veulent déjà aller plus loin pour un petit, ou grand projet, ils le peuvent dès aujourd’hui, sans attendre.Des Etats membres qui ne peuvent pas ou ne veulent pas aujourd’hui remplir les critères exigeants fixés pour cette Coopération structurée décident le contraire, ils pourront toujours la rejoindre plus tard.

Des exemples de répartition entre capacités autonomes et mutualisation figurent en annexe I.

Conclusion

Cette étude nous a amené à constater que la France est pratiquement le seul pays de l’Union européenne (après le Brexit) qui maitrise l’ensemble des capacités industrielles de défense. Malgré cela, et peut-être à cause des limites budgétaires réelles, elle doit à l’avenir définir les capacités militaires qui lui garantiront totalement son autonomie stratégique tout en usant de la mutualisation sous différentes formes pour les capacités non essentielles.

Il est tout aussi clair que l’autonomie stratégique de la France n’a d’avenir que grâce et par le développement de l’autonomie stratégique de l’Union européenne. Cette autonomie stratégique de l’Union européenne est devenue une exigence pour l’UE au risque que celle-ci perde son influence sur la scène mondiale. Une fenêtre d’opportunité vient de s’ouvrir avec l’élection du nouveau Président des Etats-Unis et la sortie de la Grande-Bretagne de l’Union européenne dans les années à venir.

Pour cela, nous avons évoqué les obstacles à une avancée à la défense européenne, notamment les obstacles communs et les différences importantes, qu’il faudra surmonter. Il est évident que cela ne se fera pas en un jour. Cela ne se fera pas non plus par des changements institutionnels problématiques, mais plutôt par des actions suivant deux axes :

  • Une approche Top-Down par le biais d’une politique européenne de défense déjà sur les rails mais à développer (maintenant que le Brexit est sur les rails), notamment par la poursuite des travaux de l’Union européenne sur la stratégie globale de l’UE sur la politique étrangère et de sécurité et par la rédactiond’un livre blanc de la défense européenne (de nombreuses propositions ont déjà été formulées en ce sens).
  • Une approche bottom up par des initiatives de projets prises par un groupe restreint d’Etats membres, auxquels d’autres pourront se joindre plus tard.

Lever des obstacles non négligeables, lancer des projets par différents moyens de coopération et de collaboration, lancer l’établissement d’un livre blanc de la défense européenne, sont une tâche immense et de longue haleine à entreprendre à 27. Cela ne peut se réaliser que sous l’impulsion, le professionnalisme dans ce domaine, et la volonté conjuguée des différents acteurs, mais surtout de la France qui est la seule, pour le moment, à posséder les capacités politique, militaire et industrielle nécessaires pour assumer cette lourde responsabilité. 

L’autonomie stratégique de l’Union européenne ne se fera pas sans un moteur efficace, qui ne peut qu'être un pays ou un groupe restreint et volontaire de pays parmi lesquels la France ne peut que jouer les premiers rôles à condition que ses élites et son peuple le veuillent à nouveau. La France saura-t-elle convaincre et séduire les autres dirigeants et peuples européens?

 

 

ANNEXE I :  Quelques exemples de répartition entre capacités autonomes et mutualisation

Pour développer un peu ce qui précède, il est nécessaire d’identifier les technologies industrielles découlant des objectifs stratégiques de la sécurité nationale à l’horizon 2025 :

  • Secteur nucléaire : la capacité à concevoir des armes nucléaires, à les développer, à les fabriquer et à en garantir la sûreté doit demeurer un domaine de souveraineté nationale.
  • Secteur spatial : la France devra maintenir des compétences nationales très spécifiques développées dans le secteur des missiles balistiques (ex : Programme CSO). En particulier, les compétences technologiques et industrielles en matière de guidage inertiel haute performance et de propulsion solide qui devront être pérennisées. Il faut noter que les satellites sont explicitement placés dans le cercle de la coopération européenne (ex : Galileo ; Hélios avec la Belgique, l’Espagne, la Grèce, l’Italie).
  • Secteur naval : les capacités sous-marines sont stratégiques aussi bien pour la dissuasion et le renseignement que pour l’intervention (frappes de précision à distance de sécurité – opérations spéciales). La maîtrise de la conception et de la réalisation des sous-marins à propulsion nucléaire devra donc être conservée et même développée au niveau national. D’autres capacités de ce secteur sont aussi développées au plan bilatéral (ex : Frégates FREMM et Horizon, et torpilles MU90 avec l’Italie). Toutefois la maitrise des systèmes de combat reste au niveau national.
  • Secteur aéronautique : la crédibilité de la composante nucléaire aéroportée implique de conserver sur le plan national (Rafale), la capacité de conduite technique d’un programme d’avion de combat et de définition et d’adaptation du système à la mission nucléaire. Toutefois la France soutient l’émergence d’avionneur européen complet, capable de concevoir les futures plates-formes de combat, pilotées ou non (ex : Hélicoptère Tigre, NH90. On peut aussi citer le programme multinational A400M confié par 7 pays à l’OCCAR). A cela, il faut ajouter la mise en commun de capacités de formation au pilotage, de capacités dans le domaine du transport aérien (EAC ; SALIS, TLRA), dans le domaine du ravitaillement en vol liée à la fonction projection (MRTT).
  • Secteur terrestre : la France doit favoriser l’émergence d’un pôle industriel terrestre européen disposant d’une filière de production de munitions.
  • Secteur des missiles : les missiles en général et les missiles de croisière en particulier constituent l’une des composantes essentielles de nos capacités d’intervention (ex : M51 en national). La France contribue à la pérennisation des capacités européennes dans ce secteur (ex : Missile Aster avec l’Italie – OCCAR), autour de la coopération franco-britannique (ex : missile européen MBDA), étant entendu que devront être maintenues sur le plan nationalcertaines compétences stratégiques, en particulier la maîtrise des vecteurs de la composante aéroportée.
  • Secteur de la sécurité des systèmes d’information : la France doit disposer de capacités industrielles nationales solides permettant de développer une offre de produits de sécurité et de cryptologie totalement maitrisés au niveau national.
  • Secteur des composants électroniques de défense : la France soutiendra une approche européenne permettant de faire émerger un tissu industriel européen.
  • Approvisionnement en carburants s’appuyant sur la France qui est l’une des rares nations disposant d’un services des essences des armées pouvant servir debase à la constitution d’un service de soutien pétrolier commun.
  • Une autre capacité pourrait être créée pour permettre d’assurer un soutien santé des forces sans pour autant remettre en cause les corps médicaux nationaux (ex : Airbus médicalisé ; kit Morphée)
  • La recherche et développement


Bibliographie

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  • Livre blanc « Défense et sécurité nationale » ; 2008
  • Livre blanc « Défense et sécurité nationale » ; 2013
  • Nicolas Gros-Verheyde ; Un noyau dur pour la défense. Oui mais pas à n’importe quel prix ; Bruxelles2 ; 9 Mar 2017
  • Quentin Voutier ; L’indépendance nationale : un concept fondateur de la politique française face aux réalités internationales 
  • Jean-Marie Faugere (Général d’Armée 2S); Europe de la défense : mutualisation de moyens et partage capacitaire – Pooling and Sharing  Groupe ; Groupe de liaison G2S ; novembre 2012
  • Vers une Union européenne de la défense – Un livre blanc comme première étape ; DG des politiques externes du Parlement européen ; 2016